Op 3 juni 2021 heeft AG Szpunar geconcludeerd in de zaak A t Finland. Op 6 oktober 2021 wijst het EU Hof van Justitie arrest.
Waar gaat het over
Het gaat over de Finse unieburger A die via de Oostzee met een pleziervaartuig naar Estland vaart en weer terug zonder een derde land aan te doen. Bij terugkeer vindt in Finland controle plaats. A krijgt een boete omdat hij geen reisdocument bij zich heeft. A is daar niet blij mee en vecht die boete aan met een beroep op zijn unieburgerschap.
Prejudiciële vragen
De Finse verwijzende rechter stelt de volgende vragen aan het EU Hof van Justitie:
- Staat het Unierecht, met name artikel 4, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn [Uitreisrecht] en artikel 21 van de (oude) Schengengrenscode ['Controles binnen het grondgebied'] of het recht van Unieburgers om zich vrij op het grondgebied van de Unie te bewegen, in de weg aan de toepassing van een nationale regeling die een persoon (al dan niet zijnde een burger van de Unie) onder strafbedreiging verplicht een geldig paspoort of ander reisdocument bij zich te dragen, wanneer die persoon met een pleziervaartuig reist naar een andere lidstaat via internationaal water zonder het grondgebied van een derde staat aan te doen?
- Staat het Unierecht, met name artikel 5, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn ['inreisrecht'] en artikel 21 van de (oude) Schengengrenscode ['Controles binnen het grondgebied'] of het recht van Unieburgers om zich vrij op het grondgebied van de Unie te bewegen, in de weg aan de toepassing van een nationale regeling die een persoon (al dan niet zijnde een burger van de Unie) onder strafbedreiging verplicht een geldig paspoort of een ander reisdocument bij zich te dragen, wanneer die persoon met een pleziervaartuig in de lidstaat aankomt vanuit een andere lidstaat via internationaal water zonder het grondgebied van een derde staat aan te doen?
- Indien er geen sprake is van de in de vragen 1 en 2 bedoelde belemmering, is de in Finland gewoonlijk overeenkomstig het dagboetestelsel op te leggen sanctie wegens overschrijding van de Finse grens zonder geldig reisdocument in overeenstemming met het uit artikel 27, lid 2, van de Verblijfsrichtlijn ['Algemene beginselen'] voortvloeiende evenredigheidsbeginsel
Conclusie AG Szupinar
In de eerste plaats onderzoekt AG Szpunar de verplichting om bij grensoverschrijding een reisdocument bij zich te dragen in het kader van het uitreisrecht en in het kader van het inreisrecht.
In de tweede plaats onderzoekt AG Szpunar verificaties die worden uitgevoerd bij grenscontroles op (ondermeer) unieburgers.
In de derde plaats onderzoekt AG Szpunar of de geldboete die wordt opgelegd bij niet-nakoming van verplichting om bij grensoverschrijding een reisdocument bij zich te dragen evenredig is.
Inleidende opmerkingen
Unieburgers kunnen zich beroepen op aan het unieburgerschap verbonden rechten ook jegens hun lidstaat van herkomst.
Het recht van vrij verkeer omvat zowel het recht om een andere lidstaat dan de lidstaat van herkomst binnen te komen als het recht om de lidstaat van herkomst te verlaten. AG Szpunar verwijst in dat verband naar rechtspraak van het het EU Hof van Justitie in de zaken Gheorghe Jipa t Roemenië (p 18), Hristo Gaydarov t Bulgarije (p 25, 31), Petar Aladzhov t Bulgarije (p 25).
Op het Schengenacquis gebaseerde maatregelen zijn van toepassing op overschrijding van buitengrenzen en binnengrenzen maar mogen geen afbreuk doen aan het vrije verkeer van unieburgers en hun familieleden.
De verplichting om bij grensoverschrijding een reisdocument bij zich te dragen
... in het kader van het uitreisrecht
UIt artikel 4, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn volgt dat een unieburger die is voorzien van een een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort het recht heeft het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.
Volgens AG Szpunar volgt uit de bewoordingen van artikel 4, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn ('voorzien van') dat een unieburger bij uitreis een reisdocument bij zich moet dragen.
Volgens AG Szpunar wordt zijn uitlegging van de bewoordingen van artikel 4, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn bevestigd door de doelstelling van de Verblijfsrichtlijn om de uitoefening van het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten te vergemakkelijken en te versterken omdat artikel 4, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn identificatie van unieburgers mogelijk maakt (en dus vraag ik mij af ^ZvL).
Volgens AG Szpunar wordt zijn uitlegging van de bewoordingen van artikel 4, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn eveneens bevestigd door de ontstaansgeschiedenis van de Verblijfsrichtlijn.
... in het kader van het inreisrecht > werkingssfeer artikel 5 Verblijfsrichtlijn
AG Szpunar onderzoekt of A - een Finse unieburger die terugkeert naar zijn lidstaat van herkomst wel of niet valt onder de werking van artikel 5 van de Verblijfsrichtlijn. Bij terugkeer naar zijn lidstaat van herkomst immers is A geen begunstigde meer in de zin van de Verblijfsrichtlijn.
AG Szpunar onderscheidt in rechtspraak van het EU Hof van Justitie over naar hun lidstaat van herkomst terugkerende unieburgers twee lijnen:
- de ene lijn van rechtspraak heeft betrekking op [het inreisrecht van derdelander/familieleden van] tijdelijk naar hun lidstaat van herkomst terugkerende unieburgers [Sean Ambrose McCarthy ea t VK]
- de andere lijn van rechtspraak heeft betrekking op [het verblijfsrecht van derdelander/familieleden van] definitief naar hun lidstaat van herkomst terugkerende unieburgers [O en B t Nederland, Relu Adrian Coman t Roemenië, Rozanne Banger t VK]
Uit de rechtspraak die betrekking heeft op tijdelijk naar hun lidstaat van herkomst terugkerende unieburgers volgt volgens AG Szpunar dat
- een unieburger die niet definitief terugkeert naar zijn lidstaat van herkomst nog begunstigde is in de zin van de Verblijfsrichtlijn, zijn (derdelander)gezinsleden derhalve ook
- die (derdelander)gezinsleden aan artikel 5 van de Verblijfsrichtlijn een recht kunnen ontlenen om de lidstaat van herkomst van ‘hun’ unieburger in te reizen
Uit de rechtspraak die betrekking heeft op definitief naar hun lidstaat van herkomst terugkerende unieburgers volgt volgens AG Szpunar dat
- een unieburger die definitief terugkeert naar zijn lidstaat van herkomst geen begunstigde meer is in de zin van de Verblijfsrichtlijn, zijn (derdelander)gezinsleden derhalve ook niet
- de (derdelander)gezinsleden aan artikel 21 VWEU een afgeleid recht op verblijf kunnen ontlenen analoog aan het recht op verblijf van (derdelander)gezinsleden op grond van de Verblijfsrichtlijn
AG Szpunar concludeert dat de rechtspraak die betrekking heeft op tijdelijk naar hun lidstaat van herkomst terugkerende unieburgers niet relevant is omdat A niet tijdelijk maar definitief terugkeert naar zijn lidstaat van herkomst Finland.
AG Szpunar concludeert voorts dat de rechtspraak die betrekking heeft op definitief naar hun lidstaat van herkomst terugkerende unieburgers mogelijk wel relevant is ook al keert A niet terug naar zijn lidstaat van herkomst Finland in het gezelschap van derdelander/familieleden omdat
- de hoedanigheid van unieburger de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn en een unieburger die gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer en verblijf zich kan beroepen op de daaraan verbonden rechten in voorkomend geval ook ten aanzien van de lidstaat van herkomst
- de voorwaarden om de lidstaat van herkomst in te reizen niet strenger mogen zijn dan de voorwaarden om een gastlidstaat in te reizen omdat anders het recht om een lidstaat van herkomst uit te reizen geen volle werking kan hebben
AG Szpunar concludeert dat in een situatie als die van de Finse unieburger A de Verblijfsrichtlijn naar analogie dient te worden toegepast voor wat betreft de voorwaarden waaronder de lidstaten een unieburger die „voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort” hun grondgebied laten binnenkomen.
... in het kader van het inreisrecht > mogelijkheid om sancties op te leggen
Artikel 36 van de Verblijfsrichtlijn bepaalt dat lidstaten overtredingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen sanctioneren en alle maatregelen treffen die nodig zijn om de daadwerkelijke toepassing van die sancties te verzekeren.
Artikel 36 van de Verblijfsrichtlijn is volgens AG Szpunar een codificatie van rechtspraak van het EU Hof van Justitie volgens welke het unierecht de lidstaten niet verbiedt om personen zonder identiteitsbewijzen te sanctioneren.
Volgens AG Szpunar mogen lidstaten daarom ook sancties vaststellen voor het niet nakomen van andere voorschriften dan de in de Verblijfsrichtlijn opgenomen voorschriften waarvan het niet nakomen expliciet wordt bedreigd met een sanctie [artikel 5, vijfde lid, van de Verblijfsrichtlijn; artikel 8, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn; artikel 9, derde lid, van Verblijfsrichtlijn en artikel 20, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn].
De lidstaten zijn volgens AG SZpunar bevoegd sancties te kiezen die zij passend achten waaronder strafrechtelijke sancties voor zover die bevoegdheid wordt uitgeoefend met eerbiediging van het unierecht en de algemene beginselen daarvan, en derhalve met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel.
Verificaties die worden uitgevoerd bij grenscontroles
... Het begrip 'zeegrens' idzv artikel 2, punt 2, (oude) Schengengrenscode
Artikel 4, eerste lid van de (oude) Schengengrenscode bepaalt dat buitengrenzen slechts via grensdoorlaatposten mogen worden overschreden.
... Buitengrensoverschrijding
A heeft als passagier van een pleziervaartuig een zeegrens overschreden [de Oostzee tussen Finland en Estland].
Artikel 4, tweede lid, onder a, van de (oude) Schengengrenscode bepaalt dat voor pleziervaartuigen een uitzondering geldt op de verplichting om een buitengrens te overschrijden via een grensdoorlaatpost.
Dat pleziervaartuigen een buitengrens niet hoeven te overschrijden via een grensdoorlaatpost betekent niet dat A niet een buitengrens heeft overschreden.
Ook het ontbreken van in- en uitreisstempels betekent niet dat in een geval als dat van A geen buitengrens is overschreden.
Indien een pleziervaartuig uit een in een lidstaat gelegen haven komt of naar een in een lidstaat gelegen haven afvaart dan wordt dat pleziervaartuig niet aan grenscontroles onderworpen en mag dat pleziervaartuig een haven binnengaan die niet als grensdoorlaatpost is aangemerkt tenzij het risico van illegale migratie grenscontroles rechtvaardigen [Bijlage VI punt 3.2.5 van de (oude) Schengengrenscode].
Volgens AG Szpunar was in de periode dat A zijn reis maakte sprake van een risico van illegale migratie.
Evenredigheid sancties
De verwijzende rechter wil weten of de sanctionering evenredig is in het licht van artikel 27, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn.
Volgens AG Szpunar moet de sanctionering worden beoordeeld in het licht van artikel 36 van de Verblijfsrichtlijn niet in het licht van artikel 27 van de Verblijfsrichtlijn. AG Szpunar hertaalt daarom de derde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter.
Volgens AG Szpunar verzetten artikel 21, eerste lid, VWEU en artikel 36 van de Verblijfsrichtlijn zich tegen de Finse strafbaarstelling van het niet nakomen van de verplichting om bij grensoverschrijding voorzien te zijn van een geldig reisdocument voorzover daarvoor een geldboete wordt opgelegd die 20 % van de gemiddelde maandelijkse inkomsten van de overtreder bedraagt.
Digitale Luxemburgse Lunch op 8 oktober 2021
Op vrijdag 10 oktober 2021 staat het arrest van het EU Hof van Justitie in de zaak A t Finland op het menu van een digitale Luxemburgse Lunch van 12:15 uur tot 13:15 uur. Belangstellenden kunnen zich opgeven via dit formulier.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten