zondag 18 oktober 2009

EHRM, Mikolenko t.Estland,8 oktober 2009, nr. 10664/05

De Rus Mikolenko voldoet niet aan zijn rechtsplicht om Estland te verlaten en wordt daarom in oktober 2003 in vreemdelingenbewaring gesteld.

Mikolenko is zijn paspoort verloren en omdat hij weigert een nieuwe aan te vragen wordt hem deze door de Russische vertegenwoordiging ook niet verstrekt ondanks verzoeken van de Estlandse DT&V daartoe. Een eenmalig Estlands reisdocument kan niet van een Russisch inreisvisum worden voorzien want in strijd met Russische wetgeving zo blijkt in juni 2004.

Eind juli 2004 roept de Estlandse DT&V tevergeefs de hulp in van het Estlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken.

In de periode van augustus 2004 tot [en met] maart 2006 en de periode van juni 2006 tot en met juni 2007 is er van op de uitzetting van Mikolenko gericht handelen van de autoriteiten geen sprake.

Vanaf juni 2007 proberen de Estlandse DT&V en het Estlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken Mikolenko zonder succes over te dragen op grond van een op 1 juni 2007 in werking getreden overnameovereenkomst tussen de Europese Unie en Rusland, volgens Rusland is de overnameovereenkomst op Mikolenko niet van toepassing.

In oktober 2007 wordt Mikolenko in vrijheid gesteld vanwege het ontbreken van zicht op uitzetting. Hem wordt daarna een meldplicht opgelegd.

Mikolenko klaagt bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens [hierna: Hof] dat hij niet van zijn vrijheid is ontnomen met het doel om hem uit te zetten maar om zijn medewerking aan zijn uitzetting af te dwingen.

Het Hof herhaalt dat vreemdelingenbewaring op grond van artikel 5 lid 1f EVRM niet noodzakelijk hoeft te zijn en gerechtvaardigd is zolang er sprake is van voortvarend handelen met het oog op uitzetting [ro 59]. Het Hof herhaalt voorts dat vreemdelingenbewaring niet willekeurig mag zijn; de vreemdelingenbewaring moet te goeder trouw zijn opgelegd en uitgevoerd, in nauw verband staan met de reden ervan, de detentieinrichting moet geschikt zijn en de duur van de vreemdelingenbewaring mag niet onevenredig zijn met het daarmee beoogde doel [ro 61].

Het Hof overweegt dat de vreemdelingenbewaring van Mikolenko buitengewoon lang heeft geduurd, dat in juni 2004 al duidelijk moet zijn geweest dat pogingen om een reisdocument te verkrijgen tot mislukken gedoemd waren en dat daarna sprake is geweest van aanzienlijke periodes van Estlandse inactiviteit in het bijzonder in de periode van augustus 2004 tot [en met] maart 2006 [ro 64].

Het Hof overweegt voorts dat uitzetting van Mikolenko zo goed als onmogelijk was geworden vanwege het ontbreken van diens medewerking, dat vreemdelingenbewaring op grond van artikel 5 lid 1f EVRM alleen gerechtvaardigd is zolang met het oog op uitzetting actie wordt ondernomen en dat in het geval van Mikolanko het zicht op uitzetting was komen te vervallen [ro 65].

Het Hof overweegt verder met een verwijzing naar de Estlandse pogingen om Mikolenko over te dragen op grond van de overnameovereenkomst dat toekomstige wijzigingen van juridische omstandigheden een langdurige bewaring niet rechtvaardigen ook al is er sprake van adequate detentieomstandigheden [ro 66].

Het Hof merkt tenslotte op dat de Estlandse autoriteiten in het geval van het ontbreken van een direct vooruitzicht op de uitzetting van Mikolenklo een lichtere maatregel dan bewaring tot hun beschikking hadden [ro 67].

Het Hof concludeert dat de bewaring van Mikolenko met het oog op zijn uitzetting niet gedurende de gehele bewaringsperiode rechtmatig is geweest vanwege het ontbreken van een reƫel vooruitzicht op diens uitzetting en het onvoldoende voortvarend handelen van de Estlandse autoriteiten. Daarom is er sprake van een schending van artikel 5 lid 1 EVRM [ro 68]. [EHRM, Mikolenko t. Estland, 8 oktober 2009, 10664/05]

Uit de zaak Mikolenko t. Estland kan in de eerste plaats worden opgemaakt dat het ontbreken van medewerking van een in bewaring gestelde vreemdeling aan zijn uitzetting stilzitten van de autoriteiten niet rechtvaardigt.

Dat is van belang voor 'onze' bewaringszaken waarin sprake is van landen van herkomst die alleen willen meewerken aan de vrijwillige terugkeer van onderdanen. In die zaken [zie bijvoorbeeld: ABRS, 7 november 2008, 200802536/1; ABRS, 23 april 2009, 200901771/1/V3] worden anders dan in zaken waarin sprake is van landen van herkomst die onwillig zijn om LP's te verstrekken [ABRS, 21 april 2009, 200901668/1/V3] nauwelijks eisen gesteld aan de Staatssecretaris van Justitie.

In die zaken overweegt de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State [hierna: Afdeling] regelmatig dat bewaring van een niet- of onvoldoende medewerkende vreemdeling de mogelijkheid van uitzetting veilig stelt doordat permanent kan worden toegezien op de verplichting tot medewerking waardoor zicht op uitzetting wordt verscherpt en bevorderd [ABRS, 23 april 2009, 200901771/1/V3 (Mongoliƫ); ABRS, 7 november 2008, 200802536/1 (Irak); ABRS 29 september 2008, 200805610/1 (Irak)]. Dat permanente toezicht [zonder meer] lijkt in onvoldoende nauw verband te staan met het doel van vreemdelingenbewaring.

Uit de zaak Mikolenko t. Estland lijkt in de tweede plaats te kunnen worden opgemaakt dat het ontbreken van medewerking van een in bewaring gestelde vreemdeling aan zijn uitzetting zinledig handelen van de autoriteiten niet rechtvaardigt.

In het geval van Mikolenko was van voortvarend handelen vanaf augustus 2004 geen sprake meer. Dat is op zich voldoende om te concluderen dat de bewaring van Mikolenko vanaf dat moment niet langer gerechtvaardigd was. Het Hof acht echter van belang dat uitzetting van Mikolenko zo goed als onmogelijk was geworden vanwege het ontbreken van diens medewerking. Daar zou uit kunnen worden afgeleid dat in het licht van het ontbreken van medewerking zinledige acties met het oog op uitzetting bewaring niet rechtvaardigen.

Uit de zaak Mikolenko t. Estland lijkt in de derde plaats te kunnen worden opgemaakt dat toekomstige ontwikkelingen van uitzettingsmogelijkheden vreemdelingenbewaring niet zonder meer rechtvaardigen. Hoe langer de vreemdelingenbewaring duurt en hoe minder adequaat de detentieomstandigheden zijn hoe meer eisen er worden gezet aan de kwaliteit van het handelen van autoriteiten.

Uit de zaak Mikolenko kan in de vierde plaats worden opgemaakt dat het Hof de noodzakelijkheid van de vreemdelingenbewaring beoordeelt indien het nationale recht daarvoor ruimte biedt [zie ook: EHRM, Rusu t. Oostenrijk, 2 oktober 2008, 34082/02, ro 54 ev en dissenting opinion van 'judge' Maruste].

zondag 4 oktober 2009

Geloofwaardigheid asielrelaas & op reisroute betrekking hebbende documenten

Het toerekenbaar ontbreken van op de reisroute betrekking hebbende documenten wordt betrokken bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas van een asielzoekende vreemdeling. Het is de vraag of dat in overeenstemming is met bepalingen van het Europees Asielsysteem.

Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 31 lid 2f Vw kan worden opgemaakt dat met die bepaling wordt beoogd de vaststelling van de voor een behandeling van de voor een asielverzoek verantwoordelijke lidstaat te dienen [26 088, nr. 3, Memorie van Toelichting, Wijziging van de Vreemdelingenwet (ongedocumenteerden)]. Dat geldt in ieder geval voor wat betreft op de reisroute betrekking hebbende documenten [zie bijvoorbeeld paragraaf C4/3.6.2 Vc 2000].

Artikel 2 aanhef en onder e van de Dublinverordening definieert ‘behandeling van een asielverzoek’ als ‘alle maatregelen in verband met de behandeling van en beslissingen of uitspraken van bevoegde instanties over een asielverzoek overeenkomstig het nationaal recht, met uitzondering van de procedures waarbij wordt bepaald welke lidstaat krachtens de bepalingen van deze verordening verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek’.

Indien op de reisroute betrekking hebbende documenten relevant zijn voor de beoordeling van de vraag welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dan volgt uit artikel 2 aanhef en onder e van de Dublinverordening dat die op de reisroute betrekking hebbende documenten bij de behandeling van een asielverzoek en derhalve bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van het asielrelaas niet behoren te worden betrokken.

Vreemdelingenbewaring & belangenafweging na 6 maanden

Beleidsmatig wordt het belang van een inbewaring gestelde vreemdeling om in vrijheid te worden gesteld groter naarmate de vreemdelingenbewaring voortduurt en weegt dat belang na zes maanden vreemdelingenbewaring in het algemeen zwaarder dan het algemeen belang om de vreemdeling ter fine van uitzetting in vreemdelingenbewaring te houden.

Onder omstandigheden kan die termijn evenwel langer dan wel korter zijn. De termijn van zes maanden kan onder meer worden overschreden indien sprake is van ongewenstverklaring of zware criminele antecedenten, van frustratie van onderzoek naar vaststelling van identiteit of nationaliteit; van vertraging van uitzetting of verkrijging van een reisdocument en/of van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat verwijdering op korte termijn plaatsvindt.

Voorts mag de vreemdelingenbewaring niet langer duren dan met het oog op het doel van deze maatregel strikt noodzakelijk is.

De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State [hierna: Afdeling] komt zo nu en dan toe aan de beoordeling van de belangenafweging na 6 maanden vreemdelingenbewaring omdat bij de beoordeling daarvan ook de onmiddellijk aan de inbewaringstelling voorafgaande periode van aansluitende vreemdelingrechtelijke en strafrechtelijkevrijheidsbeneming moet worden betrokken [ABRS, 5 september 2003, 200304290/1; ABRS 26 oktober 2004, 200406998/1, JV 2004/480, MigratieWeb ve04001806; ABRS, 14 maart 2005, 200501418/1, MigratieWeb ve05000576; ABRS, 29 april 2008, 200802562/1; ABRS, 1 augustus 2008, 200804141/1; ABRS, 3 oktober 2008, 200806887/1; ABRS, 3 september 2009, 200904988/1/V3].

Indien sprake is van ongewenstverklaring [of zware criminele antecedenten] overweegt de Afdeling tamelijk standaard dat op de inbewaring gestelde vreemdeling de rechtsplicht rust om Nederland te verlaten hetgeen onder meer met zich mee brengt dat hij volledige medewerking dient te verlenen aan onderzoek naar zijn identiteit en nationaliteit [ABRS, 14 maart 2005, 200501418/1, MigratieWeb ve05000576] en aan pogingen/inspanningen van de bewindspersoon om zijn terugkeer naar zijn land van herkomst of enig ander land waar zijn toelating is gewaarborgd te bewerkstelligen [ABRS, 29 april 2008, 200802562/1; ABRS, 3 september 2009, 200904988/1/V3].


Die volledige medewerking houdt [alweer] onder meer in het verstrekken van gegevens [ABRS, 14 maart 2005, 200501418/1, MigratieWeb ve05000576; ABRS, 3 september 2009, 200904988/1/V3] en het niet frusteren (?) van uitzettingshandelingen [ABRS, 29 april 2008, 200802562/1].

Uit een uitspraak van de Afdeling van 29 april 2008 zou mogelijk kunnen worden afgeleid - niet geschoten is altijd mis - dat indien een (vervangend) reisdocument beschikbaar is het niet verstrekken van gegevens een inbewaring gestelde vreemdeling niet (zonder meer) kan worden tegengeworpen. In de zaak waarover de Afdeling oordeelde werd de betrokken vreemdeling overigens wel tegengeworpen dat het door zijn gedrag niet mogelijk bleek om hem op reguliere wijze met een lijnvlucht uit te zetten. [ABRS, 29 april 2008, 200802562/1]

Gelet op het beleidsmatig tegenwerpen van zware criminele antecedenten vraag ik mij af - niet geschoten is altijd mis - of ongewenstverklaring niet in het licht van die zware criminele antecedenten moet woren beoordeeld. Ongewenstverklaring is immers mogelijk ook in het geval van zware criminele antecedenten geen sprake is.

Indien de bewindspersoon niet heeft gesteld dat er sprake is van ongewenstverklaring of zware criminele antecedenten maar wel van frustratie van onderzoek naar identiteit en nationaliteit kan uit een uitspraak van 3 oktober 2008 van de Afdeling worden opgemaakt dat het niet heel actief meewerken aan onderzoek naar identiteit en nationaliteit niet zonder meer kan worden aangemerkt als frustratie van dat onderzoek [ABRS, 3 oktober 2008, 200806887/1].

Mij zijn geen uitspraken van de Afdeling bekend over de beoordeling van de belangenafweging na 6 maanden vreemdelingenbewaring in het geval van vertraging van uitzetting of verkrijging van een reisdocument en/of van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat verwijdering op korte termijn plaatsvindt.