zaterdag 29 december 2012

EU HvJ, Md Sagor t Italië, 6 december 2012, C-430/11

Inleiding: par 1 t/m 2
Toepasselijke bepalingen: par 3 t/m 19
Hoofdgeding en prejudiciële vragen: par 20 t/m 26
Beantwoording van de prejudiciële vragen: par 29 t/m 49
Eerste en tweede vraag: par 27 t/m 47
- Ontvankelijkheid: par 28 t/m 30
- Betreffende de geldboete die kan worden omgezet in uitwijzing: par 31 t/m 42
- Betreffende de geldboete die kan worden vervangen door huisarrest: par 43 t/m 47 
Derde vraag: par 47 t/m 48
Kosten: par 50

Het EU Hof van Justitie [hierna: het Hof] heeft op 6 december 2012 - precies één jaar na het arrest in de zaak van Achughbabian t Frankrijk -  arrest gewezen in de zaak van Md Sagor - burger van Bangladesh - die in Italië strafrechtelijk wordt vervolgd wegens zijn illegale verblijf aldaar [EU HvJ, Md Sagor t Italië, 6 december 2012, C-430-11; EU HvJ, Achughbabian t Frankrijk, 6 december 2011, C-329/11].

Illegaal verblijf in Italië is een strafbaar feit en kan worden bestraft met een boete. Hangende de strafprocedure kan een illegale derdelander worden verwijderd. Met de verwijdering wordt de strafzaak beëindigd.

Indien een derdelander vanwege zijn illegale verblijf wordt veroordeeld tot een boete kan die boete worden vervangen door [verwijdering en] een inreisverbod als die derdelander op dat moment kan worden verwijderd of door een huisarrest indien die derdelander de boete niet  betaalt.

De Italiaanse rechter wil van het Hof onder meer weten of de Terugkeerrichtlijn zich verzet tegen een regeling op grond waarvan het illegale verblijf van een derdelander wordt bestraft met een geldboete die kan worden vervangen door verwijdering of huisarrest.

Boete die kan worden vervangen door huisarrest
Het Hof onderzoekt net als in de zaak Achughbabian t Frankrijk [EU HvJ, Achughbabian  t Frankrijk, 6 december 2011, C-329/11] eerst of  huisarrest een [dwang]maatregel is in de zin van artikel 8(1) van de Terugkeerrichtlijn en vervolgens of huisarrest een terugkeerprocedure kan ondermijnen.

Het is volgens het Hof evident dat huisarrest tijdens een terugkeerprocedure niet kan bijdragen aan de verwijdering van een illegale derdelander. Huisarrest is derhalve geen [dwang]maatregel in de zin van artikel 8(1) van de Terugkeerrichtlijn.

Huisarrest kan volgens het Hof een terugkeerprocedure ondermijnen met name indien huisarrest niet kan worden beëindigd zodra de betrokken derdelander voor verwijdering vatbaar is.

Boete die kan worden vervangen door verwijdering [uitwijzing]
Een terugkeerprocedure wordt volgens het Hof niet ondermijnd door een strafrechtelijke vervolging wegens illegaal verblijf zoals dat in Italië mogelijk is.

In de eerste plaats omdat er een samenloop is van de terugkeerprocedure en de strafprocedure en de strafprocedure na verwijdering eindigt. In de tweede plaats omdat een boete niet aan de tenuitvoerlegging van een terugkeerbesluit in de weg staat.

Voor wat betreft de mogelijkheid om een boete te vervangen door een verwijdering en een inreisverbod wijst het Hof op de omstandigheid dat die mogelijkheid is beperkt tot het geval waarin een derdelander kan worden verwijderd. De Terugkeerrichtlijn verbiedt bovendien niet het vervangen van een boete door een verwijdering en een inreisverbod en verzet zich daar ook niet tegen.

Het Hof overweegt dat gelet op de flexibele definitie van het begrip 'terugkeerbesluit' zo'n terugkeerbesluit de vorm aan kan nemen van een strafrechtelijke rechterlijke beslissing en dat verwijdering plaats kan vinden in het kader van een strafzaak.

In reactie op een opmerking van de Commissie dat in een strafrechtelijke rechterlijke beslissing die geldt als terugkeerbesluit onmogelijk een vertrektermijn kan worden toegekend overweegt het Hof dat zal moeten worden onderzocht of in een concreet geval van het toekennen van een vertrektermijn kan worden afgezien. Of woorden van een vergelijkbare strekking.

Het lijkt of het Hof er enerzijds vanuit gaat dat er sprake kan zijn van een strafprocedure die samenloopt met een terugkeerprocedure en die  beëindigt met de verwijdering van de betrokken derdelander en anderzijds dat er sprake kan zijn van een strafprocedure die niet samenloopt met een terugkeerprocedure maar een terugkeerprocedure is.

Mij is het niet duidelijk. Wie het wel duidelijk is mag het zeggen.

Strafbaarstelling illegaal verblijf hier te lande
Op 21 december 2012 heeft de Ministerraad er op voorstel van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie mee ingestemd om bij de Tweede Kamer een voorstel in te dienen om illegaal verblijf van vreemdelingen in Nederland strafbaar te stellen met als sanctie een boete en de mogelijkheid van vervangende hechtenis [Persbericht, 21 december 2012]. Het wetsvoorstel zou een bepaling bevatten waarin wordt gegarandeerd dat vervangende hechtenis wordt opgeheven indien de betrokken derdelander kan worden verwijderd.

zondag 23 december 2012

EU HvJ, Abed El Karem El Kott ea t Hongarije, 19 december 2012, C-364/11

Inleiding: par 1 t/m 2
Toepasselijke bepalingen: par 3 t/m 26
Internationaal recht: par 3 t/m 10
Unierecht: par 11 t/m 25
Hongaars recht: par 26 
Hoofdgeding: par 27 t/m 34
Hoofdgeding en prejudiciele vragen: par 35 t/m 41
Beantwoording van de prejudiciële vraag: par 42 t/m 81
Opmerkingen vooraf: par 42 t/m 44 
Tweede vraag: par 45 t/m 65 
Eerste vraag: par 66 t/m 81 
Kosten: par 82

Het EU Hof van Justitie [hierna: het Hof] heeft op 19 december 2012 arrest gewezen in  zaken van drie uit UNRWA-vluchtelingenkampen afkomstige asielzoekende Palestijnen [EU HvJ, 19 december 2012,  C‑364/11].

De Hongaarse rechter vraagt het Hof om uitleg van artikel 12 lid 1 onder a van de Kwalificatierichtlijn.

Artikel 12 lid 1 onder a van de Kwalificatierichtlijn ['Uitsluiting'] luidt als volgt
Een onderdaan van een derde land of staatloze wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus wanneer:
hij onder artikel 1 D van het Verdrag van Genève valt, dat betrekking heeft op het genieten van bescherming of bijstand van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen. 
Is die bescherming of bijstand om welke reden ook opgehouden zonder dat de positie van de betrokkene definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de algemene vergadering van de Verenigde Naties, dan heeft de betrokkene op grond van dit feit recht op de voorzieningen uit hoofde van deze richtlijn;

Artikel 1D van het Vluchtelingenverdrag luidt als volgt:
Dit Verdrag is niet van toepassing op personen die thans bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen.
Wanneer deze bescherming of bijstand om welke reden ook is opgehouden, zonder dat de positie van zodanige personen definitief geregeld is in overeenstemming met de desbetreffende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, zullen deze personen van rechtswege onder dit Verdrag vallen.

Niet in geschil is dat de UNRWA een ander orgaan of een andere instelling van de Verenigde Naties is in de hierboven genoemde zin. Evenmin in geschil is dat de positie van Palestijnen nog niet definitief is geregeld.

Volgens het Hof is er geen sprake van ophouden van bescherming of bijstand om welke reden dan ook in het geval van vrijwillig vertrek. Indien in het geval van vrijwillig vertrek wel sprake zou zijn van ophouden van bescherming of bijstand om welke reden dan ook wordt elk nuttig effect aan de uitsluitingsgrond ontnomen. Bovendien wordt afbreuk gedaan aan de doelstelling van artikel 1D van het Vluchtelingenverdrag om personen die bescherming en bijstand [kunnen blijven?] genieten van de toepassing van het Vluchtelingenverdrag uit te sluiten. De uitsluitingsgrond is volgens het Hof niet alleen van toepassing op personen  die bescherming en bijstand genieten maar in beginsel ook op personen die bescherming en bijstand hebben genoten kort voor het indienen van een asielverzoek in een lidstaat.

Volgens het Hof is wel sprake is van ophouden of bescherming om welke reden dan ook (1)  in het geval van opheffing van het orgaan of de instelling van de Verenigde Naties, (2) in het geval het voor dat orgaan of die instelling onmogelijk is om bescherming en bijstand te bieden en (3) in het geval van buiten de wil van een betrokken persoon liggende omstandigheden die hem dwingen te vertrekken.

Van buiten de wil van een persoon liggend omstandigheden die hem dwingen te vertrekken is sprake wanneer die persoon zich persoonlijk in een situatie van onveiligheid bevond en het voor het betrokken orgaan of de betrokken instelling onmogelijk was die persoon levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee dat orgaan of die instelling is belast. Er dient een individuele beoordeling plaats te vinden.

Vervolgens onderzoekt het Hof op welke voorzieningen van de Kwalificatierichtlijn een persoon wiens situatie nog niet definitief geregeld is een beroep kan doen indien bescherming of bijstand is opgehouden.

Het Hof legt artikel 12 lid 1 onder a, 2e volzin van de Kwalificatierichtlijn - 'op grond van dit feit'  - uit in overeenstemming met artikel 1D 2e volzin van het Vluchtelingenverdrag - 'van rechtswege' - en concludeert dat het ophouden van bescherming of bijstand om welke reden dan ook niet slechts de mogelijkheid biedt om een verzoek om een vluchtelingenstatus in te dienen omdat iedere derdelander die mogelijkheid heeft.

Indien het ophouden van bescherming of bijstand slechts de mogelijkheid zou bieden om een verzoek om een vluchtelingenstatus in te dienen zou [bovendien?] het einde van de tweede volzin van artikel 12 lid 1 onder a van de Kwalificatierichtlijn zinledig zijn en geen nuttig effect hebben.

Uit de omstandigheid dat  een persoon wiens situatie definitief geregeld is als vluchteling kan worden erkend  leidt het Hof af dat het recht ipso facto op voorzieningen van de Kwalificatierichtlijn van een persoon wiens situatie nog niet definitief is geregeld een ruimere draagwijdte heeft dan die volgt uit de omstandigheid dat die persoon niet kan worden uitgesloten van de mogelijkheid om als vluchteling te worden erkend.

De persoon de ipso facto recht heeft op voorzieningen van de Kwalificatierichtlijn hoeft niet aan te tonen dat hij vervolging vreest maar moet wel een verzoek indienen om erkenning als vluchteling. Bij de beoordeling van dat verzoek moet de verantwoordelijke lidstaat onderzoeken of de bescherming en bijstand van de UNRWA is ingeroepen en of die bescherming en bijstand is opgehouden. Bovendien moet worden onderzocht of de betrokken persoon op andere gronden moet worden uitgesloten van de vluchtelingenstatus.

Tot zover.

vrijdag 21 december 2012

Vluchtelingenverdrag,asielzoeken & bewegingsvrijheid

Uit het declaratoire karakter van de erkenning als vluchteling volgt dat bepalingen van het Vluchtelingenverdrag ook van toepassing kunnen zijn op asielzoekers. Zolang nog niet is vastgesteld dat die asielzoeker geen vluchteling is zal die asielzoeker een beroep moeten kunnen doen op het Vluchtelingenverdrag. Een andersluidend standpunt heeft tot gevolg dat een asielzoeker die als vluchteling wordt erkend voorafgaande aan de erkenning ten onrechte geen rechten heeft kunnen ontlenen aan het Vluchtelingenverdrag terwijl hij als vluchteling die rechten wel had kunnen inroepen. [Zie punt 14 van de Preambule bij de Kwalificatierichtlijn]

Ook uit het Europees asielstelsel volgt dat asielzoekers rechten kunnen ontlenen aan het Vluchtelingenverdrag. Artikel 63 lid 1 van het EG Verdrag bepaalt dat maatregelen inzake de opvang van asielzoekers en de asielprocedures in overeenstemming moeten zijn met het Vluchtelingenverdrag. Uit de Opvangrichtlijn en de Procedurerichtlijn zelf volgt dat het Europees asielstelsel waarvan de richtlijnen deel uitmaken stoelt op een volledige en niet restrictieve toepassing van het Vluchtelingenverdrag [Punt 2 van de preambules bij de Opvangrichtlijn en de Procedurerichtlijn].

Ten slot volgt ook uit de Schengengrenscode en daarop gebaseerde rechtspraak van het EU Hof van Justitie [hierna: Hof] dat het Vluchtelingenverdrag van toepassing is op asielzoekers [Punt 20 van de Preambule bij de Schengengrenscode, artikel 3, aanhef & onder b SGC, artikel 13 lid 1, 2e volzin SGC]. Verwezen wordt in dat verband naar een arrest van het Hof van 14 juni 2012 in de zaak Anafé t Frankrijk welk arrest betrekking heeft op asielzoekers en waarin een soort van  uitleg wordt gegeven aan artikel 13 lid 1, 2e volzin van de Schengengrenscode [EU HvJ, Anafé t Frankrijk, 14 juni 2012, C-606/10, ro 37].

Welke bepalingen van het Vluchtelingenverdrag van toepassing zijn op een vluchteling hangt af van de 'binding' van een vluchteling met de lidstaat van toevlucht. Hoe meer binding hoe meer rechten.

Het Vluchtelingenverdrag kent twee bepalingen die betrekking hebben op de bewegingsvrijheid van vluchtelingen en de beperkingen waaraan die bewegingsvrijheid mag worden onderworpen.

Artikel 31 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag bepaalt voor zover relevant dat de Verdragsluitende staten de bewegingsvrijheid van een unlawfully vluchteling niet verder beperken dan noodzakelijk en dat beperkingen alleen zullen worden toegepast totdat de status van die unlawfully vluchteling  in het land van toevlucht is geregeld.

Aangenomen wordt ook dat artikel 31 van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is op asielzoekers . In dat verband wordt verwezen naar rechtspraak van de Hoge Raad in strafzaken waarin asielzoekers worden vervolgd in verband met gebruik van valse of vervalste reisdocumenten [Zie bijvoorbeeld Hoge Raad, 13 oktober 2009, 07/10516, LJN BI1325; Hoge Raad, 5 juli 2011, 09/02240, LJN BP7855].

Artikel 26 van het Vluchtelingenverdrag  bepaalt dat elke Verdragsluitende Staat shall accord to refugees lawfully in its territory the right to choose their place of residence and to move freely within its territory, subject to any regulations applicable to aliens generally in the same circumstances.

Uit de Terugkeerrichtlijn  volgt dat een asielzoeker niet mag worden beschouwd als iemand die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft [Punt 9 van de Preambule bij de Terugkeerrichtlijn].  Dat betekent dat de bewegingsvrijheid van een asielzoeker niet kan worden beperkt op de in artikel 31 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag genoemde gronden. Die asielzoeker immers is niet unlawfully in de lidstaat van toevlucht.

Het is  niet duidelijk of artikel 26 van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is op een asielzoeker die het recht heeft om in de lidstaat te blijven.  Literatuur [James C. Hathaway, The right of refugees under international law, 2005, ISBN 100521542634,  Chapter 3.1.3 (van toepassing); Hemme Battjes, European Asylum Law and International Law, 2006, ISBN 9004150870, Chapter 8 [601] (van toepassing na afgifte van een document in de zin van artikel 6 lid 1 van de Opvangrichtlijn); Andreas Zimmerman (ed), The 1951 Convention Relating to the Status of refugees and its 1967 Protocol, a Commentary, Article 26, F. Analyses, IV. Application of Article 26 to Asylum Seekers (van toepassing)] en rechtspraak [Rtb DH zp Haarlem, 17 december 2012, Awb 12/37426;  Rtb DH zp Haarlem, 27 november 2012, Awb 12/21011, LJN BY4957; Rtb DH zp Haarlem, 5 maart 2012, 12/4710 & 12/4713, LJN BV8680]] zijn daarover verdeeld.

Indien er  van moet worden uitgegaan dat artikel 26 van het Vluchtelingenverdrag niet van toepassing is op een asielzoeker die het recht heeft om in de lidstaat te blijven terwijl de bewegingsvrijheid van die asielzoeker niet mag worden beperkt op grond van artikel 31 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag omdat die asielzoeker niet mag worden beschouwd als iemand die illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft dan is de bewegingsvrijheid van die asielzoeker ongeregeld. Dat is in strijd met de systematiek van het Vluchtelingenverdrag.

Vanuit systematisch oogpunt zal er derhalve van moeten worden uitgegaan dat ook artikel 26 van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is op een asielzoeker die het recht heeft om in de lidstaat te blijven.