zaterdag 14 maart 2009

ABRS, 23 februari 2009, 200806881/1: Exclusieve externe bevoegdheid tot het sluiten van overnameovereenkomsten?

In een uitspraak van de Afdeling Rechtspraak Raad van State [hierna: Afdeling] van 23 februari 2009 overweegt de Afdeling over de Overeenkomst tussen Duitsland en de Benelux inzake het overnemen van personen aan de grens [Trb 1966/166] dat ten tijde van de totstandkoming van de Overeenkomst het tot de bevoegdheid van een lidstaat behoorde om met een andere lidstaat een overeenkomst te sluiten inzake de overname van personen bij grensoverschrijding [ABRS, 23 februari 2009, 200806881/1].

Nu niet meer dan? Ook niet met derde landen in andere gevallen dan grensoverschrijding?

De Europese Gemeenschap is bevoegd extern op te treden indien dit expliciet voortvloeit uit een verdragsbepaling of indien dit impliciet voortvloeit uit een uitgeoefende interne bevoegdheid [HvJ EG, Cie t. Raad, 31 maart 1977, 22/70 (AETR of ERTA)] of een niet uitgeoefende interne bevoegdheid mits extern optreden noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen waarvoor de interne bevoegdheid is verleend [HvJ EG, Advies 1/76, 26 april 1977]. Zie ook & vooral hier.

De externe bevoegdheid van de Europese gemeenschap is exclusief, dat wil zeggen met uitsluiting van de lidstaten, indien dit voortvloeit uit een verdragsbepaling; indien dit expliciet is bepaald in interne regelgeving; indien de gemeenschapsrechtelijke bevoegdheid is uitgeoefend door het vaststellen van (interne dan wel externe) regelgeving en deze regels door zelfstandig extern optreden van de lidstaten kunnen worden aangetast [HvJ EG, Cie t. Raad, 31 maart 1977, 22/70 (AETRERTA); HvJ EG, Advies 1/94, 15 november 1994; HvJ EG, Advies 2/92, 24 maart 1995] of indien dit voortvloeit uit de noodzaak voor het bereiken van interne doelstelling zonder dat intern regelgeving is vastgesteld [HvJ EG, Kramer ea t. Nederland, 14 juli 1976, 3, 4 en 6-76; HvJ EG, Advies 1/76, 26 april 1977; HvJ EG, Advies 1/94, 15 november 1994]. Zie ook & vooral hier.

Artikel 63 aanhef en onder 3 aanhef en onder b EG Verdrag bepaalt dat de Raad maatregelen aanneemt inzake migratiebeleid op het gebied van illegale migratie en illegaal verblijf met inbegrip van repatriëring van illegaal verblijvende personen. Onder die bepaling zijn inmiddels tal van [voorstellen tot] overnameovereenkomsten tot stand gekomen. Naar moet worden aangenomen is de gemeenschapsrechtelijke bevoegdheid tot het sluiten van dergelijke overnameovereenkomsten inmiddels een exclusieve bevoegdheid geworden. Het is de vraag of de werkafspraken die door Nederland worden gemaakt met landen van herkomst in het kader van het terugkeerbeleid door de gemeenschapsrechtelijke beugel kunnen.

ABRS, 23 februari 2009, 200806881/1: Dublinverordening & (gemeenschapstrouwe toepassing) overnameovereenkomst

Een bij een MTV-controle staande gehouden derdelander met Eurodacty waaruit blijkt dat hij in Duitsland een asielverzoek heeft ingediend en in het bezit van een door de Duitse autoriteiten afgegeven Düldung wordt in vreemdelingenbewaring gesteld en op grond van artikel 16 eerste lid aanhef en onder c van de Dublinverordening geclaimd op Duitsland.

De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State [hierna: Afdeling] wijst het beroep van de derdelander op de Overeenkomst tussen Duitsland en de Benelux inzake het overnemen van personen aan de grens [Trb 1966/166; hierna: Overnameovereenkomst] met een verwijzing naar rechtspraak van Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen [hierna: EG Hof van Justitie; HvJ EG, Gottardo t. , 15 januari 2002, C-55/00] af omdat toepassing van de Overnameovereenkomst een onbelemmerde toepassing van de Dublinverordening, die verplichtingen tot over of terugname in het leven roept, zou doorkruisen. [ABRS, 23 februari 2009, 200806881/1]

Eurodac is een systeem voor het vergelijken van vingerafdrukken van asielzoekers en illegale immigranten en heeft tot doel de Dublin-verordening efficiënter toe te passen. In Eurodac worden vingerafdrukken opgeslagen van asielzoekers en van illegalen die aan de buitengrens van het Dublingrondgebied zijn aangetroffen. Om na te gaan of een vreemdeling die zich illegaal op het grondgebied van een lidstaat bevindt in een andere lidstaat een asielaanvraag heeft ingediend kunnen diens vingerafdrukken worden vergeleken met de in Eurodac opgeslagen vingerafdrukken van asielzoekers.

Uit de Dublinverordening volgt dat de voor de behandeling van een asielverzoek verantwoordelijke lidstaat verplicht is een asielzoeker wiens verzoek in die lidstaat in behandeling is en die zich zonder toestemming ophoudt in een andere lidstaat terug te nemen. Indien een verzoek tot terugname is gebaseerd op Eurodacty dient de verzochte lidstaat binnen twee weken te reageren, bij het uitblijven van een reactie wordt die lidstaat geacht in te stemmen met de terugname. Overdracht gebeurt overeenkomstig de wetgeving van de verzoekende staat na overleg tussen de lidstaten uiterlijk binnen 6 maanden na aanvaarding van het verzoek tot terugname.

Overweging 9 van de preambule van de Dublinverordening bepaalt dat de tenuitvoerlegging daarvan eenvoudiger en doeltreffender kan worden gemaakt door middel van bilaterale regelingen tussen de lidstaten om de communicatie tussen de bevoegde diensten te verbeteren, de proceduretermijnen te verkorten, de behandeling van overname- en terugnameverzoeken te vereenvoudigen, of praktische regels vast te stellen voor de overdracht van asielzoekers.

Op grond van artikel 5 van de Overnameovereenkomst kunnen personen die vanuit Duitsland het Beneluxgebied op onwettige wijze zijn binnengekomen binnen een maand na de grensoverschrijding aan de Duitse grensautoriteiten overgeven. Zij moeten zonder formaliteiten worden overgenomen indien de Benelux grensautoriteiten gegevens verstrekken aan de hand waarvan de Duitse grensautoriteiten kunnen vaststellen dat aan de voorwaarden tot overgave is voldaan. De overgave kan ook plaatsvinden na het verstrijken van de termijn van een maand indien de Benelux autoriteiten de Duitse autoriteiten binnen deze termijn in kennis hebben gesteld van hun voornemen tot overgave.

Op grond van artikel 10 van het EG Verdrag (‘gemeenschapstrouw’) treffen lidstaten alle algemene of bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit het EG Verdrag voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van het EG Verdrag in gevaar kunnen brengen.

Niet valt in te zien hoe een gemeenschapstrouwe toepassing van de Overnameovereenkomst een onbelemmerde toepassing van de Dublinverordening zou kunnen doorkruisen [HvJ EG, 27 september 1988, Matteucci t. België, C-235/87]. Een gemeenschapstrouwe toepassing van de Overnameovereenkomst lijkt integendeel de toepassing van de Dublinverordening eenvoudiger en doeltreffender te maken.