Memorandum of Understandings tussen Nederland en Somaliland en Nederland en Somalië

door Zuster Z

Inleiding
Op 1 juli 2009 is met de autoriteiten van Somaliland een Memorandum of Understanding, verder te noemen MoU, tot stand gekomen waarin de praktische voorwaarden voor terugkeer van vreemdelingen uit Somaliland zijn vast gelegd. Naar verluidt zouden luchtvaartmaatschappijen hebben aangegeven ook bij gedwongen terugkeer op basis van het MoU vreemdelingen te willen meenemen naar Mogadishu.

Alvorens in te gaan op de kwestie van de rechtskracht van de met Somaliland en Somalië gesloten MoU’s, is het eerst van belang om na te gaan wat een MoU eigenlijk is.

MoU
Een MoU is een document waarin bilaterale of multilaterale afspraken tussen partijen zijn neergelegd. In interstatelijke relaties zijn MoU’s te zien als verdragen die geregistreerd zouden moeten worden in de database van het VN verdrag. In de praktijk en in weerwil van de wens van juridische afdeling van de Verenigde Naties om tot registratie over te gaan teneinde geheime diplomatie te voorkomen worden lang niet alle MoU’s openbaar gemaakt. Om te bepalen of een bepaalde MoU een juridisch bindend document is (dat wil zeggen een verdrag), dient men de bedoeling van partijen en ook de positie van de ondertekenaars (bv. minister van Buitenlandse Zaken vs minister van Milieu) te onderzoeken. Een zorgvuldige analyse van de tekst zal ook opheldering bieden over de precieze aard van het document. Het Internationaal Hof van Justitie heeft in het arrest Qatar v. Bahrain, 1 July 1994 enig inzicht gegeven in de juridische status van MoU’s. Dit alles aldus Wikipedia.

Zoals bekend zijn de MoU’s met Somaliland en Somalië door Nederland niet openbaar gemaakt. De rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Dordrecht, heeft bij uitspraak van 4 maart 2010 (LJN BL8014) geoordeeld dat de minister van justitie niet verplicht is het MoU met Somaliland openbaar te maken. In rechtsoverweging 2.4.1.2. heeft de rechtbank in dit verband het volgende overwogen:

 (...) de rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat verweerder verplicht is het MoU openbaar te maken. Daargelaten of Somaliland een staat is en of Somalië (opmerking zuster Z: de rechtbank heeft wellicht bedoeld aan te geven Somaliland) danwel Somalië lid is van de league of nations, zijn de door eiser genoemde bepalingen van internationaal recht geschreven voor interstatelijk verkeer dan wel het verkeer tussen lidstaten en organen van de VN. Deze bepalingen bevatten naar het oordeel van de rechtbank geen aanspraak van individuen op openbaarmaking van verdragen of internationale overeenkomsten. Zo bepaalt artikel 102, tweede lid van het Handvest van de VN dat een lidstaat die een verdrag niet openbaar maakt dit verdrag niet kan inroepen tegenover organen van de VN (opmerking zuster Z :zin loopt niet). Over individuen wordt in dit verband niet gerept. Ook als hierover anders moet worden geoordeeld en eiser moet worden gevolgd in zijn standpunt dat het MoU op grond van bepalingen van internatonaal recht openbaar moet worden gemaakt, neemt dit het zicht op uitzetting niet weg.

Gelet op de uitspraak d.d. 7 januari 2010 (200907748/1/V3) is de Afdeling Bestuursrechtspraak eveneens de mening toegedaan dat de minister niet verplicht is tot openbaarmaking van de MoU met Somaliland over te gaan en dat volstaan kan worden met beperkte kennisname aan de vreemdeling. Bedacht moet wel worden dat wellicht met betere argumentatie de Afdeling in de toekomst hierover anders zal oordelen. Ik ga op deze kwestie thans niet verder in.

Weens verdragenverdrag
Het VN Handvest geeft geen definitie van het begrip verdrag. Hiervoor moet men te rade gaan bij het Weens verdragenverdrag.

Artikel 2 eerste lid aanhef en onder a van dit verdrag bepaalt het volgende:

For the purposes of the present Convention: “treaty” means an international agreement concluded between States in written form and governed by international law, whether embodied in a single instrument or in two or more related instruments and whatever its particular designation;

 Het MoU met Somaliland is als volgt tot stand gekomen: De ambtelijke top van de DT&V heeft een bezoek gebracht aan Somaliland en er zijn gesprekken gevoerd met het ministerie die op 1 juli 2009 hebben geleid tot ondertekening van het MoU.

Over de totstandkoming van het MoU met Somalië is nog niet veel bekend. Ik ga ervan uit dat de ambtelijke top van de DT&V een bezoek heeft gebracht aan centrale overgangsregering in Mogadishu en aldaar gesprekken heef gevoerd met een of ander ministerie die geleid hebben tot het ondertekening van het MoU.

Beide MoU’s zijn kortom internationale schriftelijke overeenkomst in de ogen van Nederland gesloten met de autoriteiten van Somaliland en Somalië en derhalve in de ogen van de minister verdragen in de zin van artikel 2 van het Weense verdragenverdrag.

Is dit wel zo? Dit brengt mij bij het begrip staat.

Staatsbegrip
Over het begrip staat merken profesor dr Jörg Künzl en profesoor de Walter Kälin in een lezing van 5 maart 2010 het volgende op:

1. Staaten
a. Begriff

Nicht jeder organisierte Herrschaftsverband stellt nach Völkerrecht einen Staat dar.Vielmehr hängt die Staatsqualität vom Vorliegen folgender drei konstitutiver Elemente ab: Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt. Diese Definition fand in der Konvention über die Rechte und Pflichten von Staaten von 1933 Niederschlag (LNTS [League of Nations Treaty Series] 165 25):
Art. I
„Der Staat als Völkerrechtssubjekt sollte folgende Eigenschaften aufweisen: (a) eine dauernde Bevölkerung; (b) ein bestimmtes Gebiet; (c) eine Regierung; und (d) die Fähigkeit, mit andern Staaten Beziehungen aufzunehmen. [...]“.

Das vierte Element der Konvention, „die Fähigkeit mit andern Staaten Beziehungen aufzunehmen“, meint die grundsätzliche Fähigkeit, das Völkerrecht zu beachten. Es wird aus den anderen Elementen abgeleitet und besitzt in der Staatenpraxis keine selbständige Bedeutung (vgl. Knut Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl., München 2004, S. 60 [nachfolgend zitiert Ipsen]).

Geschichtliche Entwicklungen, namentlich der letzten Jahrzehnte, wie z.B. die vermehrten Abhängigkeiten zwischen Staaten, die Globalisierung der Wirtschaftsbeziehungen oder gar die Überwindung staatlicher Grenzen im Bereich des Internets, haben dazu geführt, dass der traditionelle Staatsbegriff die aktuelle Realität nur noch teilweise zu erfassen vermag. Die einzelnen Staatselemente haben daher ihre Griffigkeit etwas eingebüsst. So ist z.B. festzustellen, dass „Staatsgrenzen ihre gebietsabschliessende Funktion in zunehmendem Masse verlieren“ (Stephan Hobe, Einführung in das Völkerrecht, 9. Aufl., Tübingen/Basel 2008, S. 70). Die Zusammenarbeit der Staaten, gerade in Europa, ist heute dergestalt, dass der Grundsatz der ausschliesslichen Staatsgewalt nicht mehr im ursprünglichen Sinn gelten kann. Trotzdem gelten die Elemente des Staatsbegriffs dem Grundsatz nach bis heute und stellen die Eckwerte dar, an denen sich die Staatlichkeit eines organisierten Gebildes misst.

- Staatsvolk
Das Staatsvolk bezeichnet einen auf Dauer angelegten Verbund von Menschen, über den der Staat Hoheitsgewalt (Gebietshoheit bzw. Personalhoheit bei Auslandaufenthalt) ausübt. Anknüpfungspunkt ist das rein juristische Kriterium der Staatsangehörigkeit.

Zum Staatsvolk gehören somit alle Menschen, die diese besondere rechtliche Beziehung zu einem Staat aufweisen. Kulturelle, religiöse oder ethnische Faktoren spielen für die Definition des Staatsvolkes keine Rolle. Die Staatsbürgerschafteines Landes wird primär durch Geburt oder Einbürgerung erworben, wobei jeder Staat grundsätzlich frei entscheiden kann, wie er den Erwerb der Staatsangehörigkeit regeln will. Beispiel: Verfügt die EU über ein eigenes Staatsvolk? Die Frage ist zum heutigen Zeitpunkt zu verneinen. Zwar werden die Beziehungen der Mitgliedstaaten immer enger und die EU enthält zunehmend neue Kompetenzen. Die Unionsbürgerschaft, wie sie in Art. 1 EU-Vertrag (EUV) sowie Art. 20-25 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) erwähnt ist, ersetzt aber nicht die nationale Staatsbürgerschaft der Mitgliederstaaten, sondern ergänzt sie um spezifische unionsrechtliche Ansprüche wie etwa das allgemeine Aufenthaltsrecht, das Kommunalwahlrecht,das Wahlrecht bei Wahlen zum Europäischen Parlament etc. Zudem bezeichnet der EUV das Staatsvolk der Mitgliedstaaten weder explizit noch implizit als europäisches Unionsvolk.

· Staatsgebiet
„Das Staatsgebiet ist eine durch Grenzen gekennzeichnete Zusammenfassung von geographischen Räumen unter eine gemeinsame Rechtsordnung“ (Ipsen, S. 60). Die Grenze trennt somit den Anwendungsbereich verschiedener nationaler Rechtssysteme. Zum Staatsgebiet zählen nicht nur das Landgebiet innerhalb der Grenzen und bei Meeresgrenzen das Küstengewässer. Auch der Festlandsockel, der Luftraum über dem Land und den Küstengewässern sowie das darunter liegende Erdreich sind Teil des Staatsgebiets. Das Ausmass der Fläche des Staates ist nicht massgebend für die Erfüllung des Staatsbegriffs (Mikrostaaten). Vorausgesetzt wird der unbestrittene Bestand eines Kerngebietes, nicht aber die exakte Grenzziehung.

· Staatsgewalt
Ein Staat kann seine Interessen sowie seine Rechte und Pflichten gegen innen und aussen nur durch Organe wahrnehmen bzw. erfüllen. Demzufolge setzt die Durchsetzung der Staatsgewalt eine Regierungsstruktur voraus. Die Staatsgewalt ist mit den Elementen des Staatsvolkes und des Staatsgebietes in dem Sinne verknüpft, dass sie sich auf beide erstrecken muss. Inhaltlich gehört zur Staatsgewalt die Fähigkeit, im Innern eines Staates eine Ordnung zu organisieren (innere Souveränität). Sie richtet sich aber auch gegen aussen und meint in diesem Sinne die Fähigkeit, von anderen Staaten tatsächlich und rechtlich unabhängig im Rahmen und nach Massgabe des Völkerrechts Handlungen vorzunehmen (äussere Souveränität, vgl. Ipsen, S. 61f.). Die Souveränität als Charakteristikum der Staatsgewalt impliziert somit, dass ein Staat keinem anderen Völkerrechtssubjekt, sondern einzig und direkt dem Völkerrecht unterstellt ist. Die weltweit zunehmende Übertragung staatlicher Kompetenzen an internationale Organisationen hebt die äussere staatliche Souveränität solange nicht auf, als die Staaten die Möglichkeit haben, die eingegangenen Bindungen zu lösen.

Es bleibt aber abzuwarten, welche Auswirkungen die steigende Tendenz der Staaten, Hoheitsrechte auf eine internationale Organisation zu übertragen, auf den völkerrechtlichen Staatsbegriff haben wird. Beispiel: Trotz internationaler Bemühungen zur Beilegung des Nahostkonfliktes („Roadmap“ von 2003) und der Autonomieabkommen zwischen Israel und der palästinensischen Führung, bilden die palästinensischen Gebiete zurzeit noch keinen Staat im Sinne des Völkerrechts. Israel ist u.a. nach wie vor für die äussere Sicherheit zuständig und nimmt auch innerhalb der palästinensischen Gebiete vielerorts innere Sicherheitsaufgaben wahr, weshalb das Kriterium der Souveränität kaum erfüllt ist. Die Staatsgewalt wird nur bejaht, wenn sie auch tatsächlich durchgesetzt wird, d.h. effektiv ist. Ein vorübergehendes Wegfallen der effektiven Staatsgewalt führt aber nicht zum Verlust der Staatseigenschaft, wie dies etwa das Beispiel Somalias in der jüngsten Vergangenheit veranschaulicht. Solche aufgrund von Bürgerkriegen „gelähmte“ Staaten verlieren allenfalls vorübergehend ihre Handlungsfähigkeit, nicht aber ihre Rechtsfähigkeit. Beispiel:Wie die Geschichte der baltischen Staaten zeigt, kann das „vorübergehende Wegfallen“ der effektiven, souveränen Staatsgewalt auch relativ lange Zeiträume umfassen. 1940 annektierte die ehemalige Sowjetunion Estland, Lettland und Litauen. Nach dem Zerfall der Sowjetunion anerkannte Russland im Jahr 1991 die Unabhängigkeit dieser Staaten. Trotz dieser langen Periode, in welcher die baltischen Staaten die Staatsgewalt im Sinne des Völkerrechts nicht ausüben konnten, geht die überwiegende Lehre und Staatenpraxis davon aus, dass diese Länder die völkerrechtliche Staatsqualität auch in dieser Zeit nicht verloren haben. Dies zeigte sich z.B. darin, dass die internationalen Organisationen, in denen die baltischen Staaten vor der Annexion Mitglieder gewesen waren, deren neuerliche Mitarbeit als Wiederzulassung eingestuft haben und die baltischen Staaten gegenüber den Vertragsparteien von Verträgen, an welchen sie bereits früher beteiligt gewesen waren, die Weiteranwendung notifiziert haben. Während ein Staat über eine Regierung im Sinne eines staatsleitenden Organs mit effektiver Herrschaftsgewalt verfügen muss, stellt der Staatsbegriff des Völkerrechtsgrundsätzlich keine Anforderungen an die Regierungsform. Als Staaten gelten demnach sowohl Demokratien als auch Diktaturen. Dies ist eine Konsequenz des völkerrechtlichen Prinzips der souveränen Gleichheit der Staaten und des Verbots der Einmischung in innere Angelegenheiten.

b. Bedeutung der Anerkennung als Staat

“Anerkennung als Staat meint die Erklärung eines Staates, einen anderen Herrschaftsverband als einen Staat im Sinne des Völkerrechts und damit als Völkerrechtssubjekt zu betrachten. Die Rechtswirkungen der Anerkennung sind umstritten: Nach der konstitutiven Theorie hängt die Staatsqualität eines Gebildes von der Anerkennung ab, mit der Folge, dass der anerkannte Staat für den anerkennenden Staat erst mit dem Anerkennungsakt völkerrechtlich existent wird. Nach der heute herrschenden deklaratorischen Theorie, stellt die Anerkennung demgegenüber einen rein deklaratorischen Akt dar. Die Staatsqualität besteht nach dieser Ansicht folglich unabhängig von der Anerkennung, sobald die drei Elemente Staatsvolk, Staatsgebiet und Staatsgewalt vorliegen. Es ist aber allen Staaten frei gestellt, ob sie mit dem entstandenen Staat in Beziehung treten möchten oder nicht.

Der herrschende deklaratorische Ansatz vermag unseres Erachtens nicht vollständig zu überzeugen. Die Entstehung eines neuen Staates ist kein rein rechtlicher, sondern auch ein politischer Prozess. Neu entstandene Staaten werden von anderen Staaten jeweils als solche anerkannt, falls die Entstehung für legitim oder historisch nicht mehr rückgängig zu machend gehalten wird. (Beispiel: Anerkennung von Kroatien durch den Bundesrat am 15. Januar 1992). Insbesondere kann in der heutigen Realität ein Gebilde auch kaum als Staat funktionieren, wenn es nicht zumindest von einer gewissen Zahl von Staaten als solcher anerkannt wird (Beispiel: Die türkische Republik Zypern, welche die drei Staatselemente erfüllt, aber nur von der Türkei als Staat anerkannt ist). Wird einem politischen Gebilde mit Territorium, Volk und Regierung über längere Zeit jede Anerkennung versagt, fehlt es an der Effektivität der Staatsgewalt. Die Existenz der drei Elemente ist deshalb eine notwendige Bedingung der Entstehung eines Staates, zu welcher allerdings die Anerkennung durch eine zumindest minimale Zahl von Staaten hinzutreten muss”. Ob ein Gebilde ein Staat ist oder nicht, hat konkrete Folgen: Nur Staaten können Mitglieder der UNO und anderer zwischenstaatlicher internationaler Organisationen sein. In der Regel kommen auch die Verfahrensrechte nur Staaten zu (Anrufung von Sicherheitsrat und IGH). Verschiedene Rechte und Pflichten, wie etwa der Anspruch auf Respektierung des Verbotes der Einmischung in die inneren Verhältnisse,können ebenfalls nur Staaten beanspruchen”.

Somaliland en Somalië. State collapse
Volgens de hiervoor uiteengezette drie elementen leer is Somaliland wel te beschouwen als een staat en Somalië niet. Het merkwaardige doet zich evenwel voor dat Somaliland door geen enkele staat als staat is erkend en dat Somalië wel als staat is erkend.

Uit het voorgaande volgt dat noch Somaliland noch Somalië handelingsbekwaam is en derhalve evenmin in staat is met andere landen rechtsbetrekkingen aan te knopen en verdragen te sluiten.

Riikka Koskenmäki gaat in haar stuk getiteld “Legal Implications Resulting from State Failure in Light of the Case of Somalia“ hierop uitgebreid in. In haar stuk merkt zij onder meer het volgende op:

The treaty-making capacity of a recognized government remains, as a general rule, unaffected even if it becomes temporarily ineffective as a result of internal troubles. But, when the total absence of a government has become manifest, there is no state agent that could be regarded as authorized to represent the state for the purpose of concluding a treaty.

A rival entity may also possess treaty-making capacity provided that it exercises effective and stable control over a specific territory. Nonetheless, even then the capacity exists only as much as is conferred to it by its status and to the extent recognized by the other parties to the agreement.96 In Somalia, the parties to the conflict could be characterized as unorganized armed factions, generally unable to exercise effective and stable control over territory. Consequently, no entity had the capacity to conclude treaties on its behalf during state collapse. For example,Somalia was not able to ratify the Lomé IV Convention and it no longer benefits from the development framework provided by the Lomé Conventions. A similar situation arose with the World Bank, the programmes of which require that agreements be concluded with the competent authorities of the country. Moreover, no status of forces agreement could be concluded when the UN intervened in Somalia. After the total collapse of state institutions, the state has in practice no means to comply with its international obligations. This applies to all of its duties, irrespective of their origin. For instance, the enforcement of law and order in the territory is neglected, its own nationals and aliens residing in its territory are left unprotected, and its contractual obligations are not implemented. Thus, state failure, and in particular the prolonged absence of any state organs, entails an absolute impossibility to comply with the international obligations of the state. If state collapse amounts to a factual ‘subjective impossibility’, as suggested above, the question arises as to how does it affect the treaty obligations of a failed state. The problem shall be examined, first, with regard to the status oftreaties concluded before state failure, and second, as to the possible effect of state failure on their application.

As is well known, the security of international treaty relations is one of the core objects of the law of treaties. Therefore, even extensive civil strives or prolonged periods of anarchy do not disrupt the continuity of international obligations incumbent upon a state. A state could, otherwise, claim, for example after a revolutionary change of government, that the treaties concluded by the former government would not continue to bind it. A revolution does not, however, affect the identity of the state and the international treaty commitments concluded before remain, as a general rule, in force in accordance with the principle of continuity. This is also the case with regard to state collapse.108

In practice, several sub-state entities in Somalia declared their adherence to international treaties signed and ratified by the former governments of Somalia. Nonetheless, the implementation of international obligations depends largely on the existence of effective state structures. State failure has thus fundamental effects on their application. Although the principle of pacta sunt servanda requires the strict performance of treaty obligations, the non-application of treaties due to extraneous reasons is permitted under certain circumstances. Article 62 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (hereafter ‘VCLT’) concerning the fundamental change of circumstances is considered largely a codiŽ cation of customary international law111 and formulated narrowly, underlining its highly exceptional character. Accordingly, international tribunals have been reluctant to apply rebus sic stantibus, at least until June 1998 when the European Court of Justice upheld an appeal to it in the Racke case, probably for the first time ever on the international level. However, it appears that state failure would easily fulfill the first condition of the rule, that it would qualify as an unforeseeable external change, which has affected the circumstances that formed the basis for concluding a treaty. Furthermore, the changed circumstance, the existence of functioning state structures, constitutes, obviously, the essential basis of any international treaty engagement. However, it is difficult to argue that state collapse would always have the effect of radically transforming the extent of obligations still to be performed under the treaty, as also required by the provision. Due to the highly exceptional nature of rebus sic stantibus and the different factual circumstances, it remains thus uncertain whether the rule may be applied to all cases of state collapse. Recourse could, perhaps, also be made to the doctrine of force majeure, which provides in its general framework ‘a certain refinement of the treaty theory’. Although force majeure is in fact a circumstance precluding wrongfulness in relation to non-performance of treaty obligations, the International Law Commission acknowledged the link between force majeure and the impossibility of performance in its preparatory work of the VCLT.The main characteristics of force majeure are irresistibility, unforeseeability and externality of the impossibility of performance to the party invoking it.117 Furthermore, it is unintentional and, most notably, the impossibility is not linked to the material disappearance or destruction of the physical object of the treaty, as under Article 61 of the VCLT.Although the Vienna Conference was not prepared to accept force majeure as such as a ground for terminating or suspending treaties, it could, it is suggested, be invoked to that effect in case of state failure. The effects of pleas for the non-application of treaties vary according to the permanence and scope of their grounds. Since it may be presumed that state failure is only temporary, ‘subjective impossibility’ could be invoked to suspend a treaty. Nonetheless, state failure may also generate circumstances, such as the permanent disappearance of the object of a treaty, which mayjustify the termination of a treaty or the withdrawal of a state therefrom. But in all cases, while the real effect of state failure on the application of treaties is immediate and absolute, the grounds for legitimate non-compliance under the VCLT do not have automatic effect, but need to be invoked. It is, thus, only ex post facto, that is after the re-establishment of state structures, when the state itself is able to make such claims. Therefore, should another party or parties to a treaty not invoke its breach during state failure, state collapse leads inevitably to the unlawful non-application of treaties, giving rise to possible state responsibility.

To conclude, the application of the VCLT to situations of state failure seems unsatisfactory, first, since its provisions on the non-application of treaties are difficult to apply to that particular situation, and second, as it completely ignores the possibility of the absence of a representative authority.

Rechtsgeldigheid MoU’s
Zuster Z is zeer nieuwsgierig wie namens Somaliland dan wel Somalië de MuO’s hebben ondertekend. Nu Nederland Somaliland niet heeft erkend is er geen representatieve autoriteit die namens Somaliland de MuO kan ondertekenen. Nu Somalië een collapsed state is, is er geen representatieve autoriteit die namens Somalië de MuO kan ondertekenen. Is dan niet de conclusie gerechtvaardigd dat de MoU’s non-entiteiten zijn en dat uitzettingen op basis van deze MoU’s onrechtmatig zijn?

Zuster Z staat open voor commentaar